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教育放权:台湾20年改革探索

发布时间:2019-01-29 20:28编辑:教育浏览(146)

      教育松绑的要求早期是旨在调整过去教育部门对教育权限的过度管制,赋予地方和学校更大的自主权,最终达到保障基层教师专业自主权的目的。

      教育松绑的要求早期是旨在调整过去教育部门对教育权限的过度管制,赋予地方和学校更大的自主权,最终达到保障基层教师专业自主权的目的。

      中小学“校务会议”成为学校真正的决策机构,举凡校长的遴用、学校预算、校务发展计划、教科书选用、学生奖惩规定、成绩考查等项目,都要经过校务会议讨论。

      当前台湾亟须努力融入世界网络之内,同时保留现有的新移民等多元文化与尊重少数族群的特色。

      1987年7月,台湾地区解除长达三十多年的戒严时期,改变过去在教育目标、经费编列、入学方式、学校体制、师资培育、招生人数、课程规划、教科书编纂等各方面,一条鞭式的集权指挥方式。随着解除戒严后,台湾社会从政治上的解严,扩及最高层级的民意代表改选,到银行金融业管制的解除等,一时之间台湾社会各行各业,进入了风起云涌的大转变阶段。且伴随着各式各样的新兴社会运动,人民的自主意识逐渐抬头。

      在上述社会转变过程中,许多民间教改团体也应运而生,当时重要的教育事件如:1987年9月通过“教师人权促进会章程草案”及“教师人权宣言”。1988年元月教育部门研拟大学法修正草案,2月份召开“第六次全国教育会议”。1990年取消戒严时期维护各级校园安定的机构。同年由教育主管部门成立“教师申诉管道研究小组”,奠下日后各级学校教师申诉制度的基础。同年“大学教育改革促进会”透过对“立法院”审议时寻求支持,提出大学法修正案,致力于校园民主的推动。同年,教育主管部门进行教科书内容检验,为日后教科书开放及研究立下先例。

      至于在两岸关系方面,1988年底,教育主管部门公布台湾人至大陆参与国际会议的办法,同意民间与个人可至大陆参与各种学术文化活动,惟官员不得前往。同时,1990年4月,大陆大学开始对港澳台招收学生。1993年9月,大学改革促进会提出一份非官方性质、检讨台湾高等教育的著作:“高等教育白皮书”,标举“宪法”揭示的“讲学自由”精神,追求将校园自治的民主理念,影响来年“大学法”的修订。

      总之,台湾解严后最初七年(1987-1994)的教育变革提供了酝酿尔后教改的社会养分,当时也是台湾经济蒸蒸日上的时刻,国民平均所得(GNP)逐渐提高到一万美元,教育经费充裕。除了酝酿修改“大学法”,并鉴于当时大学生人数仅占18-22岁人口总数20%,提升大学生比例,透过后来台糖公司释放土地及地方当局等合作,纷纷设立许多公私立大学,却也埋下日后大学数量过多的后遗症。

      当时在政治体制转型外,社会结构的重新塑造也是影响教育改革的一个重要因素。最典型的案例如:1990年代初期,大学校园民主化运动中要求制定“大学法”、教师人权运动要求制定“教师法”、打破师资培育一元化运动要求制定“师范教育法”、鼓励民间兴学运动者要求“国民教育法”与“私立教育法”等,如雨后春笋般纷纷产生。这些都是在整个社会结构重新塑造的过程中,人民对于教育法律制度层面方面的要求。因此,台湾近二十年来的教育改革可说是在“政治体制转型”“社会结构重塑”“校园民主觉醒”三种运动的结合下,出现的教育改革成果。

      综观自1994迄今台湾的教育发展,可看出在追求“多元”与“卓越”改革目标下,持续着推动“松绑”与“放权”的教育政策。尤其受到“教育改革咨议报告书”(1994-1996)蓝图的影响,在改革进程的规划以及改革策略的选择上,首先以制度松绑为优先,透过各种法律的修订,来松绑管制,达到教育的“多元”发展。

      教育松绑的要求早期是以教育民主化和多元化为焦点,旨在调整过去教育部门对教育权限的过度管制,赋予地方和学校更大的自主权,最终达到保障基层教师专业自主权的目的。

      教育松绑的政策首先反映在“大学法”的修订(1994年修正公布,该法自1948年即制定公布),以大学自主、教授治校和学生自治为三大主轴,使大学脱离教育部门的控制,自行决定大学

      其次,1996年订定“师资培育法”,开放整体师资培育市场,改变传统师资培育及数量由当局管控的方式,让各大学得以参与中小学师资培育工作。

      第三,1995年又公布“教师法”,以“教师专业自主权”为核心,规范教师的权责和保障,对于教师的影响甚大。1999年仿效德国,公布“教育基本法”,具有“教育宪法”的位阶,规范其它教育法规之作用,内容提倡教育参与、教育中立、照顾弱势学生、尊重学生权教师权和家长权等理念,深具意义。

      另外,“国民教育法第八条”中规定教科书开放民间编写,带来了中小学教科书的全面开放。以及若干地方政府曾经推动过的提供学生较多自由思考的“开放式教学”与办理体制外学校等实验计划,这些法令与措施都使台湾教育朝向松绑、开放的多元方向发展。

      首先,扩充高等教育入学机会,例如开拓“三条教育国道”,其中第一条教育国道是学术教育系统,学生由小学初中升入高中;第二条教育国道则是广设职业专业教育,如:四年制的技术性大学与二年制专科、二年制技术学校,让职高和专科学校毕业生能够进入就读;第三条教育国道则是各大专院校进修部门,提供社会人士进修机会的回流教育。

      其次,为逐年提升高中学校与人数比例,除新设普通高中外,另评选适合的初中改制为完全中学(国、高中合校),鼓励职业学校及普通高中改办类似美国的综合高中,借此朝向小区高中发展,让学生能就近入学,改善越区就读等问题。

      另外,改革高中与大学的入学制度,实施多元入学方案,废除联考(中考与高考)制度,以其他入学方式取代,让不同学生能够选择适合的入学方式参加。这些入学方式包含:推荐甄选、申请入学、自愿就学方案、资优学生保送甄试入学、特殊学生入学等。实施的对象包含:高中、职高、五专、四技二专、二技及一般大学等类学校的招生。此外,全面推动初中生基本学力测验、技专校院及大学考招分离方案等。

      至于在追求“卓越”方面,包括:教育的制度与法令,学校的环境与设施、课程与教学,以及校园中的各种教育质量的提升。换言之,教育改革要追求的卓越教育,就是要让全部学生都具有基本的学力、有效的学习态度与方法、民主的素养、体贴的情感、文化的关怀,以及国际的视野。

      追求“卓越”的具体做法相当多元。以“保障教育人权”为例,由于受到国际人权教育的影响,台湾开始强调尊重学生受教权和家长教育选择权。如1987年“教育权利宣言”及学生人权宣言等,大多以要求学生基本人权、自治权和学习权等之保障。至于在家长权益方面,除了争取家长的权利(后来各级学校成立实际参与校务的“家长会”),也希望解除私人兴学的限制,设置更多私立学校,及给予私人办学自主权,使家长教育选择权确实得以体现。另一方面,在争取教师权益上,1994年“教师法”订定后,各级学校得以成立教师评审委员会与各种教师组织,如:“教师会”与“全国教师工会”,教师权益更受保障。

      至于在保障弱势族群教育上,例如:(1)加强原住民教育,设原住民委员会,并制定公布“原住民族教育法”,保障原住民教育经费。

      (2)在各机关成立性别平等教育,成立“妇女权益促进委员会”;在教育部门成立“性别平等教育委员会”。在教科书审定方面,更纳入性别平等的审查标准等。

      (4)增设母语教学,在小学推动母语教学,使学生有机会学习母语,保存母语及其所代表的文化。

      (5)提倡乡土教育,将乡土文化纳入小学与初中课程中,增进学生对乡土的认识和爱护,以促进各地区乡土文化的保存与发展。

      为了改善教育质量,首先全面提升职前师资培育工作,加强现职小学、初中、高中、职高师资在职进修,与工作环境及待遇的改善。此外,为了促进大学学术发展,补助大学追求学术卓越计划,并于2005年推出五年五亿顶尖大学计划;而大学与技职院校的教育评鉴与教学卓越计划的相继推出,也成为提升高教质量之重点。

      至于在中小学课程方面,自2001年起实施九年一贯课程,提出十项现代国民所需具备的能力;打破传统学科组织,将课程统整为语文、数学、社会、健康与体育、艺术与人文、自然与生活科技及综合活动七大学习领域。强调课程统整与协同教学;并自小学五年级起实施英语教学;降低各年级上课时数;实现学校本位的课程发展。此外推动小班教学实验,调降初中小学班级学生人数至每班35人以下。

      而“国民教育法”修订后,让中小学“校务会议”成为学校真正的决策机构,举凡校长的遴用、学校预算、校务发展计划、教科书选用、学生奖惩规定、成绩考查等项目,都要经过校务会议讨论。

      强调推广终身学习理念及统整终身学习体系、建立回流教育机制。如在技职教育体系建立弹性多元学制,通畅学生进路管道,规划科技大学、技术学院、小区学院、专科学校、职业学校、综合高中及初中技艺班之一贯体系,打通技职教育的瓶颈,以提高学生就读意愿。此外,教育部门并公布实施终身教育白皮书,建立学习型社会组织。尤其值得一提的是自1998年以来全台各地设立了将近百所小区大学,推动终身学习风气,成为民众活到老、学到老的进修机构,对提升民众素质功不可没。

      总之,从1994年开始,台湾公布了一连串相关教育法案如:“大学法、师资培育法、教师法、国民教育法、教育基本法、教职员退休及抚恤条例、家长会设置办法”等,让台湾教育发展朝向更加多元与卓越目标前进。

      其中,除了中小学的校长改为遴选,教科书开放民编、部审、校选,开放另类国民教育等外,也对高等教育进行财务改革与结构调整,鼓励民间捐款,成立校务基金,减少国家补助,要求国立大学自负部分财务责任,增加对私立大学的补助,拉近公私立大学的教育成本和学费差距。

      2005年以来推动的5年500亿“顶尖大学及教学研究中心”“大学教学卓越”计划等。2014年更实施十二年基本国民教育,让公私立高中职学杂费一律相同,达成减轻中学生升学与经济等负担。

      台湾近二十年来的教育改革如同一场社会革命一般,除了教育体制的重大变革外,其实更涉及人民观念的调整与转变。例如:传统教育体制下的父母与师长,对于教改政策(如:课程上的一纲多本、高中与大学入学制度上改为多元入学)与理念(减轻升学压力与减少补习)的支持度?而一连串民间教改等社会运动过后,教育制度的设计是否符合民意的需求而日臻完整?配套措施是否足够?另外,愈来愈多的教育政策朝向以“竞争型计划”,来选拔绩优团队的机制,是否足以带动全体教育人员的士气与创意精神?

      目前台湾经常可以看到教科书实施一纲多本后,出现许多具有创意的教师团队,在创意教学、课程设计、网页架设上具有杰出的表现。尤其九年一贯课程实施后,透过校本位课程与小班小校精神,让学生认识乡土特色与周边的小区环境。

      “教师法”实施后,教师会的成立激发更多关心公共事务的教师发声;“教育基本法”通过后如鼓励家长参与校务及担任校园义工,甚至出现许多体制外的教育实验与在家学习等尝试。台湾青少年在历次国际学科竞赛中(如:PISA、TIMSS、Olympiad数理等),在设计、美食等国际才艺大奖中经常获得佳绩,这些都是教育改革之后所陆续发生的变化。

      另外,地处天然灾害频仍的台湾,近年来历经各种地震、台风等侵袭,透过民间动员与主管单位的协助,透过校园重建中解构了传统学校建筑的窠臼,重新形塑人与自然共存的永续校园精神。尤其在高龄化时代来临之际,倡导“活到老,学到老”的小区大学,更是成为学校体制以外的异军突起。

      此外,对于母语(包括外配)的提倡及本土文化的认识,也是在全球化、英语化等强势文化侵袭下,有助于本土意识的抬头与反思。

      尤其现阶段台湾社会面临少子女化、人口高龄化、新移民等情况,加上全球化浪潮下加速了都市化所产生的犯罪、单亲家庭、网络色情泛滥等问题,传统的宗教与道德不再被重视,以及新人类出现迥异于往昔的价值观念,增加了学校重新建立公民教育、建立正向价值观的困难度。

      此外,随着大陆的崛起,两岸自由贸易协议的签署,台湾如何一方面向世界开放、招揽人才与投资,另一方面因应区域型经济组织的崛起,如因应招收陆生等挑战,这一连串的冲击皆有赖透过教育,重新厘清本身的价值与定位。

      当前台湾亟须努力融入世界网络之内,同时保留现有的新移民等多元文化与尊重少数族群的特色。更应积极培养下一代具有全球移动的能力与视野,同时又能发挥台湾特有的文化中国等创意,进而成为可以营销的资产。期待有朝一日台湾的教育,也可以成为岛外竞相观摩之典范。

      为此,如何强化未来知识经济社会中人民应具有尊重多元文化的认知,拥有健康与终身学习的现代公民素养,积极检讨现阶段台湾教育体制与资源利用,提升高等教育与教师专业质量,结合产业需求培育人才,促进两岸与国际文教交流,以建构弱势关怀与青少年适性扬才、尊重个别差异的学习环境与升学制度,提升教育效能与保障社会公义。

      最后,诚如台湾师大吴武典教授所言:近二十年来台湾的教育改革的最大成效应该是,社会普遍肯定教改推动者的用心和教育改革的必要性。然整体而言,台湾的教育改革过程出现了如与华人期望与社会现实脱节、教育决策过程不够周全,与事后缺乏教改政策成果评估等问题,值得记取经验。

      从选择的角度看,所有成本皆可理解为机会成本,如此一来,成本的定义也就贯通了。

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